Estudo da Fundação FHC Detalha Impactos do Fortalecimento Informal do Congresso Nacional

Um documento recente da Fundação Fernando Henrique Cardoso (FHC) aponta que o crescimento da influência do Congresso Nacional nas últimas duas décadas ocorreu, em grande parte, por meio de normas não oficiais. Essa dinâmica resultou na concentração de poder nas presidências da Câmara e do Senado, diminuindo a relevância de outras instâncias, como as comissões, e impactando negativamente a transparência e a previsibilidade do processo legislativo.

Este é o segundo de uma série de 'policy papers' da instituição, que visa analisar desafios institucionais e propor melhorias para a democracia brasileira. O estudo anterior, lançado em outubro do ano passado, focou no Supremo Tribunal Federal (STF).

Análise Crítica do Protagonismo Legislativo

Os autores do estudo, a pesquisadora Beatriz Rey, da Universidade de Lisboa, e Sergio Fausto, diretor da Fundação FHC, argumentam que o Congresso tem demonstrado um "maior protagonismo na definição da agenda pública e das políticas governamentais" nas últimas duas décadas. Esse fenômeno é evidenciado tanto pelo aumento da produção legislativa quanto pela diversificação dos temas abordados.

Contudo, os pesquisadores ressaltam que o fortalecimento do Congresso não é, por si só, problemático. A preocupação reside na metodologia empregada para alcançar esse fortalecimento. "Este documento sugere que parcela importante desse fortalecimento ocorreu precisamente por vias informais, o que produziu distorções que afetam desde o funcionamento das comissões permanentes até o uso das emendas orçamentárias e a organização da agenda legislativa", afirma o texto.

Exemplos de Informalidade e Suas Consequências

Um dos exemplos destacados é a manutenção do sistema de votação híbrido, inicialmente implementado durante a pandemia de Covid-19. Embora a emergência sanitária tenha terminado, a votação remota continuou a ser utilizada em algumas sessões. Em 2021, a Proposta de Emenda à Constituição (PEC) dos Precatórios foi votada com a participação remota de parlamentares que estavam em Glasgow, na Escócia, para a COP26.

"Essa discricionariedade da Presidência da Câmara é muito preocupante, pois permite que a deliberação remota continue sendo utilizada, em muitos momentos, de maneira informal", explica Rey. Segundo ela, a dispensa da biometria permite que o presidente da Casa facilite a obtenção de quórum em votações de seu interesse.

Outro ponto levantado é a atuação do colégio de líderes, grupo que reúne as lideranças partidárias para organizar a pauta. O estudo indica que, em legislaturas recentes, o colégio tem operado "em uma zona intermediária entre a formalidade e a informalidade", realizando reuniões até mesmo fora das dependências da Câmara. Rey menciona a gestão do ex-presidente Arthur Lira (PP-AL), na qual a realização das reuniões do colégio de líderes era incerta. "Não à toa, Hugo Motta [atual presidente da Câmara] deixou as reuniões públicas porque era uma insatisfação dos próprios parlamentares. Se você fica sem as regras respeitadas, a personalidade do presidente da Câmara vai influenciar como os trabalhos serão conduzidos.", pontua a pesquisadora.

Recomendações para o Aperfeiçoamento Institucional

Para elaborar o diagnóstico e as recomendações, Rey e Fausto contaram com a colaboração de um grupo de discussão que incluiu figuras como o ex-presidente da Câmara Rodrigo Maia e o ex-deputado Marcus Pestana.

Entre as propostas apresentadas, destacam-se:

  • Retomada da deliberação presencial como regra geral.
  • Fortalecimento das comissões permanentes.
  • Definição de critérios mais rigorosos para o apensamento de proposições.
  • Restabelecimento das comissões mistas para análise de medidas provisórias.
  • Formalização do Colégio de Líderes.

A questão das emendas orçamentárias, um tema de grande sensibilidade, é abordada como pauta para uma futura agenda de reforma. Os autores sugerem que as emendas sejam formuladas pelas respectivas comissões e que o limite financeiro "deixe de estar vinculado à receita corrente líquida ou ao orçamento do exercício anterior corrigido pela inflação".

Na conclusão, Rey e Fausto enfatizam que as mudanças dependem da capacidade do Congresso de promover um "movimento de autorregulação institucional à altura dos desafios que enfrenta". A pesquisadora expressa esperança de que o documento inspire parlamentares a propor projetos que alterem o regimento atual. "Estou esperançosa porque sei que tem insatisfação dentro do Congresso em relação a isso. Acho que é um problema menos sensível do que o das emendas orçamentárias, por exemplo. Quanto a isso, estou bastante pessimista. Quando se ganha mais poder, é difícil ceder", conclui.